Как работу НКО-иноагентов контролируют во всем мире: результаты исследования

В России закон о некоммерческих организациях-иностранных агентах приняли в 2012 году. В нем определили понятие НКО-иноагента, расписали правила ведения и предоставления отчетности, порядок включения НКО в специальный реестр. Потом в документ вносили дополнения и правки, назначали санкции за его неисполнение. Последние изменения вступили в силу 1 марта 2021 года. Они ужесточили наказание за уклонение от включения в реестр иностранных агентов и установили правила публикации материалов об НКО-иноагентах в СМИ. 

К новым правкам, как и ко всему законодательству об иноагентах, российские общественники отнеслись плохо. Некоторым из них пришлось пойти на радикальные меры: включенный в список иноагентов правозащитник Лев Пономарев в эфире телеканала «Дождь» объявил о ликвидации общественной организации-иностранного агента «За права человека». Он рассказал, что в новых правовых условиях НКО не сможет нормально работать.

В Правительстве РФ с такой позицией не согласны. В ведомстве считают, что российские законы об иноагентах усиливают безопасность и защищают суверенитет страны. Депутат Василий Пискарев отмечает, что отечественное законодательство соответствует мировой практике и содержит нормы, которые есть в законах других стран. 

Вопросом заинтересовались и ученые. На фоне сложившихся событий Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) провел сравнительно-правовое исследование. Эксперты изучили американское, австралийское, венгерское и израильское законодательство о регулировании деятельности иноагентов, а потом сравнили его с российским. Рассказываем, что из этого получилось. 

США: отчетность раз в полгода и копии публикаций в Минюст

Работу некоммерческого сектора в США контролируют на общефедеральном и локальном уровнях: есть Единый типовой устав НКО и нормативно-правовые документы каждого штата (например, Корпоративный кодекс Калифорнии). Для иноагентов приняты отдельные законы: в их числе закон о раскрытии информации о лоббировании (2 U.S.C. § 1601) и закон о «конфликте интересов» (18 U.S.C. § 219).

Чтобы некоммерческую организацию в Америке признали иноагентом, она должна активно участвовать в общественной и политической жизни страны, а также финансироваться из-за рубежа. Регистрация в Минюсте США за редкими исключениями обязательна, она может пройти добровольно или по решению суда.  

Если НКО-иноагент установленных законодательством США правил не выполняет, грозит серьезная ответственность. Это может быть запрет на ведение деятельности, депортация из страны, штраф до десяти тысяч долларов и лишение свободы сроком до пяти лет. 

Австралия: продление регистрации каждый год и подробное ведение архива

В Австралии работают закон о прозрачности иностранного влияния (Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018) и локальные нормативно-правовые акты (например, акт об учреждении ассоциаций Южной Австралии). Законы штатов приоритетнее федеральных. 

Для признания некоммерческой организации иностранным агентом достаточно доказать, что она работает под иностранным руководством, зарубежное финансирование при этом необязательно. Регистрируются НКО-иноагенты в Министерстве генерального прокурора. 

Невыполнение законных обязанностей влечет применение санкций:

• за работу без регистрации в программе прозрачности иностранного влияния — от шести месяцев до пяти лет лишения свободы;
• за неисполнение обязанностей — штраф или лишение свободы (в зависимости от серьезности нарушения);
• за предоставление ложной информации — до трех лет лишения свободы;
• за уничтожение документов и записей — до двух лет лишения свободы.

Венгрия: маркировка публикаций и 24 тысячи евро в год

В Венгрии работу некоммерческих организаций-иностранных агентов регулирует закон «О прозрачности деятельности компаний, получающих иностранное финансирование» (Act LXXVI of 2017 on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad). Иноагентом в стране считают НКО, которая получает из-за рубежа не меньше 24 тысяч евро в год. 

Регистрироваться иноагентам нужно в областных судах. Суды передают информацию министру, ответственному за ведение Гражданского информационного портала (на сайте опубликован реестр НКО-иностранных агентов). Сама процедура регистрации – обязательна. Подать заявление в суд нужно в течение 15 дней. Если этого не произошло, НКО регистрируют по требованию прокурора. 

Сохраняется требование об обязательной маркировке публикуемых иноагентом материалов. Больше никаких обязанностей нет. Единственная применяемая санкция – штраф.

Израиль: квартальная отчетность и минимальное количество санкций

В Израиле НКО-иноагент – это организация, которая получает деньги из-за границы. Работа таких НКО должна соответствовать закону о раскрытии финансовой информации неправительственными организациями (Support from Foreign Political Entities – Disclosure Law). Регистрируются иноагенты в Минюсте, ведомство также ведет специальный реестр. 

Обязанности НКО-иноагента в Израиле включают подачу квартальной финансовой отчетности в Минюст (в документе нужно прописывать, сколько денег пришло и от кого, зачем и на каких условиях их передали). Этот отчет нужно публиковать и на собственном сайте. Еще требуют отчитываться перед общественностью о полученных из-за рубежа деньгах: если их предоставили на проведение рекламной кампании, то при ее реализации об этом важно сказать.  

Вопросы ответственности иноагентов законом напрямую не регулируются. Но есть упоминание о возможности наложения штрафа в размере семи с половиной тысяч долларов.

А как в России?

В нашей стране работу НКО регулирует несколько законов, в том числе ФЗ «О некоммерческих организациях» и ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». 

Признать некоммерческую организацию иностранным агентом можно, если она получает финансирование из-за границы и участвует в политической деятельности страны. Такая НКО должна зарегистрироваться в специальном реестре добровольно. Если этого не сделать, процедуру в принудительном порядке проведет Минюст. 

Санкции за неисполнение требований закона об иноагентах содержатся в Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе, они предусматривают:

• ликвидацию НКО;
• административные штрафы до 500 тысяч рублей;
• обязательные работы на срок до 480 часов;
• исправительные работы на срок до двух лет;
• лишение свободы на срок до двух лет.

Выводы

Цель законодательства об иноагентах – противодействовать иностранному вмешательству во внутриполитические дела государства. Эта тенденция характерна для всех стран. Законодательство присваивает иноагентам дополнительные обязанности и устанавливает ограничения, иноагенты обязаны работать прозрачно.

Строже всего к иностранному влиянию относятся в Австралии и США. Страны предъявляют требования о регулярной и подробной отчетности, а также предусматривают серьезные санкции за невыполнение закона. В Венгрии и Израиле требования к НКО-иноагентам минимальны. Невыполнение обязанностей влечет только штраф.

Сравнивая отечественное законодательство об иноагентах с правилами других стран, можно отметить его схожесть с американским и австралийским. Санкции за неисполнение требований закона в России относительно мягче, с другой стороны – присутствуют требования о подробной отчетности. В российских законах нет уникальных для международного права требований, все положения аналогичны с правилами других стран.